近期，國務院批準了《國家公路網規(guī)劃（2013年-2030年）》。為此，2013年6月20日，國務院新聞辦公室在京召開新聞發(fā)布會，邀請交通運輸部總規(guī)劃師戴東昌先生、發(fā)展改革委基礎產業(yè)司司長黃民先生，向媒體介紹《規(guī)劃》的有關情況。發(fā)布會主持人、國新辦新聞局副局長胡凱紅表示，這也是首次向社會介紹《規(guī)劃》的有關內容。
戴東昌介紹說，到2012年底，國家級干線公路通車里程17.3萬公里，其中：普通國道10.5萬公里，國家高速公路6.8萬公里。國家級干線公路的快速發(fā)展，顯著改善了我國公路整體技術水平，總體緩解了交通緊張狀況，對提高經濟運行效率、增強發(fā)展活力、提升國民生活質量、保障國家安全做出了突出貢獻 。但與此同時，隨著經濟社會的快速發(fā)展，國家級干線公路規(guī)劃與建設仍面臨一些亟待解決的問題，如覆蓋范圍不全面、主要通道能力不足、網絡效率有待進一步提高、與其他運輸方式需要進一步加強銜接等。
為解決上述問題，交通部從《規(guī)劃》層面入手，從國家長遠發(fā)展需要出發(fā)，就我國公路網的合理架構進行頂層設計，謀劃國家級干線公路的布局，指導國家公路網科學發(fā)展，滿足全面建設小康社會和加快推進社會主義現代化的需要。
國家公路網規(guī)劃的目標和基本原則
根據交通部總規(guī)劃師戴東昌介紹，《國家公路網規(guī)劃》是公路交通基礎設施的中長期布局規(guī)劃，充分體現了新時期國家發(fā)展綜合交通運輸的戰(zhàn)略方針，是指導國家公路長遠發(fā)展的綱領性文件，必將對我國公路交通發(fā)展產生深遠影響。
國家公路網規(guī)劃的目標是：形成“布局合理、功能完善、覆蓋廣泛、安全可靠”的國家干線公路網絡，實現首都輻射省會、省際多路連通，地市高速通達、縣縣國道覆蓋。1000公里以內的省會間可當日到達，東中部地區(qū)省會到地市可當日往返、西部地區(qū)省會到地市可當日到達；區(qū)域中心城市、重要經濟區(qū)、城市群內外交通聯系密切，形成多中心放射的路網格局；沿邊、沿海公路連續(xù)貫通，形成環(huán)繞我國大陸的沿邊沿海普通國道路線；有效連接國家陸路門戶城市和重要邊境口岸，形成重要國際運輸通道，與東北亞、中亞、南亞、東南亞的聯系更加便捷。
根據《規(guī)劃》，普通國道全面連接縣級及以上行政區(qū)、交通樞紐、邊境口岸和國防設施；國家高速公路全面連接地級行政中心，城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市，重要交通樞紐和重要邊境口岸。
《規(guī)劃》在制定中，堅持了以下5個基本原則：一是布局合理。按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和生態(tài)功能區(qū)劃要求，與城鎮(zhèn)化格局、城鎮(zhèn)體系布局、資源分布和產業(yè)布局相適應，統(tǒng)籌經濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展和國防建設需要，合理布局國家公路網；二是結構優(yōu)化。加強公路網結構頂層設計，注重發(fā)揮普通國道的干線作用和國家高速公路的主干線作用，構建層次清晰、功能完備的國家公路網；三是銜接順暢。注重與其他運輸方式的銜接，加強與城市交通的融合，發(fā)揮綜合運輸整體效率。提高與周邊國家路網的連通性，形成國際運輸通道，拓展國際合作與發(fā)展空間；四是規(guī)模適當。構建綜合交通運輸體系，科學把握未來公路交通運輸需求，合理確定國家公路網總體規(guī)模，實現路網供給能力與經濟社會發(fā)展要求相適應；五是綠色發(fā)展。統(tǒng)籌規(guī)劃通道資源，充分利用既有路線，節(jié)約集約利用土地；加強生態(tài)環(huán)境保護，貫徹低碳發(fā)展理念，避讓環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路。
國家公路網規(guī)劃方案的主要內容
國家公路網規(guī)劃方案由普通國道和國家高速公路兩個路網層次構成，總規(guī)模約40萬公里。其中：普通國道網按照“主體保留、局部優(yōu)化，擴大覆蓋、完善網絡”的思路，保留原國道網的主體，優(yōu)化路線走向，恢復被高速公路占用的普通國道路段，補充連接地級行政中心和縣級節(jié)點、重要的交通樞紐、物流節(jié)點城市和邊境口岸，增加可有效提高路網運行效率和應急保障能力的部分路線，增設沿邊沿海路線，維持普通國道網相對獨立。調整后的普通國道由12條首都放射線、47條北南縱線、60條東西橫線和81條聯絡線組成，總規(guī)模約26.5萬公里。
而國家高速公路網則按照“實現有效連接、提升通道能力、強化區(qū)際聯系優(yōu)化路網銜接”的思路，保持原國家高速公路網規(guī)劃總體框架基本不變，補充連接新增20萬以上城鎮(zhèn)人口城市、地級行政中心、重要港口和重要國際運輸通道，在運輸繁忙的通道上布設平行路線，增設區(qū)際、省際通道和重要城際通道，適當增加有效提高路網運輸效率的聯絡線。
調整后的國家高速公路由7條首都放射線、11條北南縱線、18條東西橫線，以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯絡線等組成，約11.8萬公里；另規(guī)劃遠期展望線1.8萬公里，遠期展望線路線主要位于西部地廣人稀的地區(qū)。
國家級干線公路將形成由“普通國道＋國家高速公路”兩個層次共同組成的線網格局，普通國道提供普遍的、非收費的交通基本公共服務，國家高速公路提供高效、快捷的運輸服務?？臻g布局將更加合理、結構更加清晰、功能更加明確。
《規(guī)劃》編制及論證過程
發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委基礎產業(yè)司司長黃民介紹了《規(guī)劃》編制的有關情況。他指出，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，現有國家公路網規(guī)劃與建設水平已不能適應全面建成小康社會和現代化進程的需要。為此，“十二五”規(guī)劃綱要明確要求完善國家公路網規(guī)劃。
據了解，《規(guī)劃》編制及論證過程大致可以分為三個階段：從2009年開始，交通運輸部組織開展了規(guī)劃的研究、編制工作，并多次征求專家和地方交通運輸部門意見。同時開展了交通需求、路線布局、用地需求、資金需求、環(huán)境影響評價及國外國家級公路發(fā)展經驗等專題研究；2010年后，國家發(fā)改委與交通運輸部共同組建了《規(guī)劃》編制工作小組，經過多次溝通協(xié)調和研究論證，形成了《規(guī)劃》的征求意見稿，同時完成了《國家公路網規(guī)劃布局研究》和《促進公路可持續(xù)發(fā)展政策研究》等兩個專題研究；2011年以來，發(fā)改委會同交通運輸部組織召開了多次論證會，聽取各?。▍^(qū)、市）、國務院各相關部門和專家意見。
2013年2月，發(fā)改委將《規(guī)劃》上報國務院，5月國務院批準《規(guī)劃》。
《國家公路網規(guī)劃（2013年-2030年）》特點
根據發(fā)展改革委基礎產業(yè)司司長黃民的介紹，《國家公路網規(guī)劃（2013年-2030年）》的特點主要體現在以下幾個方面：
一是擴大基本公共服務能力。普通國道由1981年的10.6萬公里調增到26.5萬公里，新增連接縣900多個，實現了全國所有縣級及以上行政區(qū)都有普通國道連接，以提高公路交通基本公共服務能力。
二是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展?！兑?guī)劃》與國務院批復的各區(qū)域規(guī)劃進行了有效銜接，注重加強城市群內外交通聯系，形成了多中心放射的路網格局，大幅提升了國家公路網對小城鎮(zhèn)的覆蓋水平。
三是兼顧公平與效率。本次《規(guī)劃》統(tǒng)籌考慮了普通國道和高速公路的協(xié)調發(fā)展，明確普通國道側重體現基本公共服務，高速公路側重體現服務的高效性。
四是加強頂層設計。規(guī)劃》首次研究了我國未來公路網的總體規(guī)模和層次結構，提出未來我國公路網總規(guī)模約580萬公里，其中國家公路約40萬公里，占總規(guī)模的7%，省級公路占9%，鄉(xiāng)村公路占84%。
五是注重分析土地環(huán)境等支撐條件。根據《規(guī)劃》，普通國道需新建路段只有8000公里，另有10萬公里需原路升級改造；國家高速公路待建路段約2.5萬公里，經測算，土地、資金都是有保障的。環(huán)境影響評價已經環(huán)保部審查通過。
六是注重完善綜合交通運輸體系。《規(guī)劃》加強了與其他運輸方式的協(xié)調、銜接，統(tǒng)籌考慮主要通道的運輸能力配置，注重發(fā)揮綜合運輸組合效率和整體優(yōu)勢。
為什么擴大公路規(guī)模
《規(guī)劃》當中普通國道的規(guī)模由10.6萬公里增加到26.5萬公里，增加了一倍；高速公路里程也在增加。對此，交通部和發(fā)改委官員進行了解釋。
戴東昌說，1981年制定的老國道網規(guī)劃是個試行方案，實際上30多年以來基本上沒有做過大的調整，有局部的微調。經過這30多年公路的建設、發(fā)展，特別是高速公路的建設，原來的國道網部分路段被占用，也有一些路段功能在衰退，原來的定位不再適應，需要進行調整。另外，經過30多年，原來的國道網變得不連續(xù)、不完整，需要將來對主干線的公路建設發(fā)展，從規(guī)劃方面有一個長遠的指導目前有900多個縣，我們的國道沒有覆蓋。
戴東昌表示，已建的高速公路，特別是早期修建的高速公路出現了不適應的狀況，部分的通道通行能力嚴重不不足，擁堵比較嚴重，覆蓋范圍也是不足。我國高速公路對新增城鎮(zhèn)人口20萬以上的城市沒有
完全覆蓋，29個地級行政中心也沒有連接。
總體來看，原來的三個國家級層面的規(guī)劃，階段性的建設特征比較明顯。都面臨著一種修編和調整的迫切需要。
黃民也分析了汽車保有量給道路帶來的壓力。根據統(tǒng)計，目前我國民用汽車保有量已經達到了1.1億輛，是1981年的60倍，我國進入了一個汽車時代。研究預計到2030年，交通運輸需求量、主要通道交通量可能還會有3-4倍的增長，目前的道路規(guī)模是不能夠支撐和適應的。
“遠期展望線”規(guī)劃著眼未來
針對此次規(guī)劃中涉及的遠期展望線，戴東昌表示，《規(guī)劃》加大了對其將來長遠發(fā)展的指導力度。
戴東昌說，在過去的二三十年以來，我們利用有限的資源，抓住了主要矛盾。應該說抓兩頭:一個是高速公路建設，為支撐我國經濟社會的快速發(fā)展，為提高社會的經濟活力，在大動脈快速高效的運輸系統(tǒng)和公路交通骨架上加快建設，來構建這樣一種體系；另外一頭抓的是農村公路建設，在毛細血管，在涉及到千家萬戶，特別是廣大農村地區(qū)的公路建設加快了進度。在有限的資源下，在過去的公路建設過程中抓住了這兩個主要矛盾，方向是正確的，而且效果也是非常明顯的。
但是隨著發(fā)展，我們已經關注到，整個公路交通的體系里，普通干線公路，也就是說國省干線，包括國道網和省道網，中間的部分相對滯后。但是在這個階段，我們已經具備能力和條件，騰出手來，把相對更多的資源、更多的注意力放在國省干線，特別是普通國道的建設上來。
戴東昌說，這個規(guī)劃加大了對其將來長遠發(fā)展的指導力度。另外從投資政策上，從“十一五”開始，我們開始關注到了這個問題，并有意識地調整，在保證高速公路和農村公路建設的同時已經有些微調，尤其進入“十二五”之后，我們已經把普通干線公路的建設升級改造，作為一項重點工作，擺在一個更加突出的位置來抓。從投資上、項目審批和政策方面都出臺了一些相關的政策。政策和資金上有了保障。另外，對既有的國家干線公路，繼續(xù)提高技術和質量，提高技術等級。
對于高速公路遠期展望線的規(guī)劃，黃民指出，未來國家公路網總規(guī)模約40萬公里；其中包括普通公路網26.5萬公里，國家高速公路網11.8萬公里，再加1.8萬公里的展望線，加起來是40.1萬公里。
何謂“遠期展望線”？黃民說，這1.8萬公里的線路主要分布在我國西部地區(qū)，這些地區(qū)從目前的經濟發(fā)展水平，人口密度所產生的交通需求，還不需要由一條高速公路來支撐。但是從促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，尤其是西部地區(qū)開發(fā)的角度考慮，從規(guī)劃層面考慮，需要一些高速公路與它聯通和溝通。因此這一地區(qū)未來的高速公路建設納入規(guī)劃當中，所以我們把它稱為遠期展望線。
針對規(guī)劃中將國家高速公路的里程提高到11.8萬公里，較之前的8.5萬公里提高了3萬公里，黃民作了深入解讀。他說，我國高速公路目前已經達到了9.6萬公里，其中國家高速公路約7萬公里。目前無論是規(guī)模和水平，我國高速公路通車里程在全球范圍內來看都位居前列。
他說，目前執(zhí)行的國家高速公路規(guī)劃是2004年國務院批準頒布的，當時的布局是“7918”：7條放射線，以首都為中心；9條南北向的縱向線；18條東西向的橫向線，簡稱為“7、9、18”，總規(guī)模8.5萬公里。當時這個規(guī)劃的目標是，國家高速公路網絡要覆蓋20萬人口以上的城市。這次我們?yōu)槭裁磳Ω咚俟酚诌M行了一次調整？
因為盡管經濟社會發(fā)展迅速，目前仍有18個超過20萬人口的城市，沒有國家高速公路網的覆蓋；同時還有29個地級行政中心沒有高速公路通達，再加上目前有些地區(qū)高速公路非常擁堵，所以我們按照國家高速公路的布局原則對未來公路規(guī)劃作了深入的研究，主要考慮了以下四個方面：第一，沒有通達的20萬人口以上的城市和地級行政中心，應該從規(guī)劃層面考慮國家高速公路網的通達、覆蓋。第二，原來的“7、9、18”線
路達8.5萬公里，但很多線路是共線的。比如京臺、京滬線，在北方這段到上海、到福建都是共線的，隨著經濟社會的發(fā)展，這種共線車流量增長非?？?，所以需要分開。第三，有的線路能力非常緊張，需要四車道改成八車道甚至更多，改造的代價非常之高，所以只能再修建一些并行線，以適應交通運輸量高速增長的需要。同時還有一些區(qū)域性的連接，僅僅靠這“7、9、18”的干線，從網絡層面上感覺它的有效性還不是很好，需要增加一些聯絡線?！〉谒模紤]區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。我們注意到，原來的9條縱線絕大部分是在東中部地區(qū)，西部地區(qū)未來我們認為也需要規(guī)劃一條縱貫南北的線路，所以增加了兩條線，再加上聯絡線，再加上分開設置的原“7、9、18”的線路，再加上一些平行線和延伸的線路，總規(guī)模達到了11.8萬公里。另外，我們還考慮到1.8萬公里的遠期展望線。
未來收費公路占整個公路里程的比例大概是3%
針對社會普遍關心的公路收費問題，兩位規(guī)劃解讀者都認為公路收費是出行個性化的需要。從長遠來看，我國收費公路占整個公路里程的比例大概是3%左右，其余絕大部分都是非收費公路體系。
黃民認為，我國已經進入了汽車時代，未來的發(fā)展需要有一個基礎的普通網絡，同時還有一個高效服務網絡作為干線通道，對于出行者來說有一個個性化的選擇：如果說考慮成本或考慮其他方面的因素甚至于沿線的旅途、游玩，可能走普通國道；有一些事要辦，要很快的實現某一個點，可能選擇的是收費高速公路，這時效率更高。
戴東昌說，按照目前的政策取向，將來我們中國的公路交通是由兩大體系構成：一類是以高速公路為主的收費公路體系，體現高速公路高效、集約這樣一種特征；除了高速公路之外，原則是以不收費的公路體系為主，為經濟社會的發(fā)展提供一個普遍的、基礎性的服務。按照這樣一個構想，從長遠來看，我們收費公路占整個里程的比例大概是3%左右。97%左右的絕大部分是非收費公路體系。這是發(fā)展的一個過程，我們將繼續(xù)不斷調整和完善收費公路政策，使它更好地適應發(fā)展形勢和發(fā)展環(huán)境的變化，適應于公路交通發(fā)展和建設的需要。
未來公路建設的資金保障
談到未來公路建設的資金保障問題，戴東昌表示，資金問題是保障《規(guī)劃》能夠順利實施最關鍵的問題。為了保障制定的規(guī)劃是可行的，我們在制定規(guī)劃當中進行了資金的測算和研究，對投融資方面進行了專題研究，同時還進行了土地、資源和環(huán)境等等這些專題研究。
戴東昌說，經過多年的發(fā)展，我國公路交通建設已經探索和形成了一套十分有效的充分利用社會資源和市場力量的公路建設投融資體制。按照一般財政的方式進行籌資的話，都是從一般稅或車輛使用稅、專項稅上進行征繳。利用收費公路的政策，利用投融資的政策，使得我們引入了誰受益誰負擔的形式，這個過程是我們基礎設施投融資體系中，以特許經營這種國際通用、慣用的方式進行的非常成功的道路。
按照測算，普通國道大約10萬公里的升級改造，加上不到1萬公里，也就是8千公里左右的新建；另外，高速公路新建大概是2.5-3.3萬公里，按照靜態(tài)投資匡算，《規(guī)劃》總的投資大約是4.7萬億元。其中普通國道大概是2.2萬億元，國家高速公路大約需要2.5萬億元?？紤]到普通國道和國家高速公路服務屬性的差異，也考慮到我們將來謀劃的，收費公路體系和不收費體系的建立，在投融資上是有所差異和不同的。
普通國道的建設將以政府財政性資金為主，國家高速公路建設繼續(xù)實行多元化的投融資政策，包括鼓勵民資在內的社會資本參與建設。中央和政府在要這方面給予適當的補助。按照現有的資金來源和剛才說的建設需求，經測算分析，我們對資金保障還是有信心的。
加大對這種欠發(fā)達地區(qū)的支持力度
在此次《規(guī)劃》中，制定者特別注意把統(tǒng)籌不同區(qū)域間，特別是欠發(fā)達地區(qū)的公路交通發(fā)展放在一個非常重要的位置。
戴東昌說，在投資政策上，《規(guī)劃》提高了對這些地區(qū)特別是老少邊窮地區(qū)的投資力度，現在中央掌握的車購稅里，相當大比例用在了欠發(fā)達地區(qū)。按照農村公路的發(fā)展目標，東部和相當一部分中部地區(qū)基本完成了農村公路建設規(guī)劃目標。目前公路建設的短板主要在西部地區(qū)。
黃民補充說，我們首先考慮的是900個縣必須有國道連通，這900個縣主要是西部地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，所以這次普通國道的擴展將重點在西部地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)。國家高速公路網的調整，我們是在西部地區(qū)增加了兩條南北向的通道，由“7、9、18”變成了“7、11、18”，所以也是在考慮促進區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展對欠發(fā)達地區(qū)交通基礎設施怎么來適度超前，真正讓它起到一個經濟帶動的先行作用，
未來我國公路將形成布局比較合理、功能比較完善、結構比較清晰、比較安全可靠的國家干線網絡對于未來我國公路建設的格局，戴東昌說，將形成一個布局比較合理、功能比較完善、結構比較清晰、比較安全可靠的國家干線網絡，實現首都輻射省會，省際多路連通，地市高速通達、縣縣國道覆蓋。
我們公路將來的發(fā)展遠景如何？戴東昌說，隨著經濟社會發(fā)展，我們國家所面臨的公路交通的壓力，是世界上其他國家不可比擬的。目前我們國家公路承擔的貨運量，是美國的3.7倍，我們的公路貨物的周轉量
是他們的2.8倍，我們單位GDP貨運強度是美國的6.3倍，下一步將面臨更大的交通需求和壓力。根據測算，到2030年，公路交通的客貨運輸需求以及客貨周轉量基本上是現在的2.2-3.6倍之間。
面對這樣一種交通壓力，我們必須站在這種長遠發(fā)展的角度，站在戰(zhàn)略的頂層設計的角度來謀劃。所以我們從經濟社會發(fā)展的角度，從綜合運輸體系的角度，對公路網的規(guī)模、結構和布局進行研究。這次進行的國家公路網包括普通國道和國家高速公路兩個層次，我們現在也正在指導省里開展省級公路網的編制工作，目的就是形成一個適應于我國將來長遠發(fā)展需求的，能夠應對劇烈挑戰(zhàn)的比較集約、比較優(yōu)化的公路交通體系，同時它又是和整個綜合運輸體系相匹配、相一致的。
我們可以展望一下，未來我國公路總里程580萬公里左右，其中國家公路40萬公里左右。這樣從國家層面來看，就可以形成一個布局比較合理、功能比較完善、結構比較清晰、比較安全可靠的國家干線網絡，實現首都輻射省會，省際多路連通，地市高速通達、縣縣國道覆蓋。
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